نگاهی به کتاب «دوران‌های سخت در سرزمین‌های فراوانی: سیاست‌های نفت در ایران و اندونزی»

چرا محمدرضا پهلوی رفت و سوهارتو ماند؟

آبان ۲۹, ۱۳۹۷ ساعت: ۲۳:۰۰ ب.ظ 163 بازدید بدون نظر
چرا تعداد زیادی از کشورهای در حال توسعه، وابسته به نفت، دارای نظام‌های پایدار هستند؟ به عنوان مثال چرا رژیم پهلوی با بدنامی سقوط کرد درحالی‌که رئیس‌جمهور اندونزی، سوهارتو، دو دهه بعد از شاه ایران بر مسند قدرت باقی ماند؟

نگاهی به کتاب «دوران‌های سخت در سرزمین‌های فراوانی: سیاست‌های نفت در ایران و اندونزی»

چرا محمدرضا پهلوی رفت و سوهارتو ماند؟

میلاد زمان.کارشناس ارشد اقتصاد توسعه

چرا تعداد زیادی از کشورهای در حال توسعه، وابسته به نفت، دارای نظام‌های پایدار هستند؟ به عنوان مثال چرا رژیم پهلوی با بدنامی سقوط کرد درحالی‌که رئیس‌جمهور اندونزی، سوهارتو، دو دهه بعد از شاه ایران بر مسند قدرت باقی ماند؟ بنیامین اسمیت در کتاب «دوران‌های سخت در سرزمین‌های فراوانی: سیاست‌های نفت در ایران و اندونزی» با مقایسه تطبیقی دو کشور نفت‌خیز ایران و اندونزی در فاصله سال‌های ۱۹۶۰ تا ۱۹۸۶ به این پرسش پرداخته است. برای سال‌ها تصور می‌شد که کشورهای دارای نفت و منابع طبیعی فراوان در زمره خوشبخت‌ترین کشورها و جوامع هستند که با بهره‌گیری از این نعمت‌ها پله‌های ترقی و توسعه را به سرعت طی می‌کنند. اما پس از سال‌ها کارشناسان به این نتیجه رسیدند که ثروت نفت و منابع طبیعی، نفرینی است که گریبان کشورهای در حال توسعه را می‌گیرد و به جای فراهم‌کردن موجبات رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری گسترده در کشور، تمام ظرفیت کشور را به سمت تقسیم رانت‌های عظیم نفتی و تبعات آن هدایت می‌کند. طبعا این‌گونه کشورها باید به مرور دچار بحران‌های سیاسی جدی و فروپاشی رژیم‌هایشان شوند.
بنیامین اسمیت، دانشیار علوم سیاسی دانشگاه فلوریدات و درس‌هایی از قبیل قومیت و ملی‌گرایی، سیاست تطبیقی کشورهای آسیایی و مدرنیته سیاسی را در این دانشگاه تدریس می‌کند. تمرکز تحقیقات وی بر موضوعاتی مانند تضادهای جدایی‌طلبی، دموکراتیزه‌کردن، فساد و توسعه اقتصادی است. کتاب مذکور، اولین کتاب وی است که در سال ۲۰۰۷ منتشر شد.
کلیات کتاب
کتاب دارای پنج فصل، یک مقدمه و یک جمع‌بندی است. نویسنده در ابتدا با طرح مسئله درخصوص بقای رژیم‌های نفتی، به نظریه‌های آلترناتیو در ارتباط با این کشورها پرداخته، آنها را به بوته آزمایش گذاشته و مورد انتقاد قرار می‌دهد. سپس استدلال خود را در بازه زمانی مشخصی و با مقایسه تطبیقی-تاریخی دو کشور ایران و اندونزی، مطرح می‌کند. سپس، در راستای روشن کردن استدلال خود، ۲۱ کشور در حال توسعه و نفت‌خیز دیگر را آزمون می‌کند و با بیان مجدد نظریه خود و طرح جمع‌بندی، کتاب را به پایان می‌برد.
نفت و توسعه
کشورهای در حال توسعه و صادرکننده نفت، در پی شوک نفتی ۱۹۷۴، با ثروت بادآورده فراوانی روبه‌رو شدند که به‌طور متناقضی باعث پیشامد بحران در آنها شد. مشکلات اقتصادی به ایجاد بحران‌های سیاسی فزاینده انجامید و موجب شد تا چندین نظام سیاسی تا آستانه فروپاشی کامل پیش روند. بسیاری دیگر اما، از این دوران جان سالم به در بردند و کوشیدند اقتدار تثبیت‌شده جدیدی به دست آورند. اسمیت در این کتاب از مجموعه‌ای از سیاست‌ها سخن می‌گوید که دولت طی آن، موجب انباشت سرمایه و توسعه بخش خصوصی می‌شود. وی معتقد است که نظام‌های سیاسی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، در پاسخ به بحران‌های اقتصادی و سیاسی و به عنوان راه فراری از وابستگی خود به نفت، توسعه را آغاز کردند که با تأخیر بود. از این رو، هنگامی که رانت نفت در زمان شروع توسعه دیرهنگام، در دسترس حاکمان نبوده، آنها «نهادسازی» را به عنوان یک استراتژی جایگزین دنبال کرده‌اند. اما هنگامی که رانت نفت به دست حاکمانی می‌رسد که پیش‌تر بدون آن‌ زندگی می‌کرده‌اند، به استراتژی‌های زودبازده روی می‌آورند و از این طریق، ثروت نفتی در مقام متغیری تعیین‌کننده، به بخشی از اقتصاد سیاسی داخلی تبدیل می‌شود. اسمیت بر نهادگرایی تاریخی وابسته به مسیر طی‌شده تأکید داشته و می‌گوید که میراث نهادی دوره توسعه اولیه است که رهبران دولت‌ها را در طول بحران‌های اقتصادی و سیاسی بعدی، محدود یا توانا می‌کند.
دولت رانتی و نفرین منابع
نویسنده در ادامه با برشمردن نظرات برخی اندیشمندان نظیر راس (Ross) اشاره می‌کند که درآمدهای نفتی، این امکان را برای دولت‌ها فراهم می‌کند تا در سازمان‌های سرکوبگر سرمایه‌گذاری کرده و از این طریق، بر مخالفت‌ها فائق آمده و در قدرت بمانند. پس پیامد قابل آزمون آن است که این دولت‌ها در دوره‌های بحران، احتمال بقای بیشتری دارند، چراکه از ابزار سرکوب استفاده می‌کنند. از طرف دیگر، وانچکون (Wantchekon) از خلال تئوری «نفت به عنوان غنیمت»، مدعی است که درآمدهای نفتی یا سایر منابع طبیعی باعث بی‌ثباتی سیاسی در کشور می‌شوند؛ چراکه جذابیت غنائم نفتی برای شورشیان یا خشم ناشی از توزیع نابرابر رانت نفتی می‌تواند به نزاع بر سر الگوی توزیع منجر شود. نظریه‌های دولت رانتیر و نفرین منابع نیز اشاره دارند که ثروت نفتی، اثرات مشابهی بر نهادها به‌خصوص نهادهای دولتی می‌گذارد و منجر به تضعیف‌ آنها می‌شود. در واقع، افزایش وابستگی به نفت با فروپاشی نظام سیاسی ارتباط مستقیم دارد. اسمیت در این کتاب، با کمک داده‌هایی از ۱۰۷ کشور در حال توسعه و در بازه زمانی ۱۴ساله قبل از اولین رونق نفتی در سال ۱۹۷۴ و ۱۳ سال پس از سقوط قیمت نفت در سال ۱۹۸۶، این نظریات را می‌آزماید. اما نتایجی که به دست می‌آورد، با نظریات پیش‌گفته در تضاد است. در حقیقت، وابستگی به نفت، اثر منفی و قابل‌توجهی بر احتمال فروپاشی می‌گذارد و نشان می‌دهد که رژیم‌هایی با طول عمر بالا در کشورهای صادرکننده نفت، پدیده‌ای متداول هستند. در این آزمون، کشورهای نفت‌خیز در نیمه دوم قرن بیستم، بهتر از دیگر کشورها از نظر بقا عمل کرده‌اند. وی معتقد است خطای صورت‌گرفته در این خصوص، از علاقه زیاد محققان به چهار غول نفتی ایران، نیجریه، الجزایر و ونزوئلا ناشی می‌شود. در حالی که اگر هدف بررسی‌ها، توضیح تأثیر نفت بر سیاست داخلی کشورهاست، در نمونه‌ها باید به جای توجه به قدرت و نفوذ در بازار جهانی، بر نقش نفت در اقتصاد سیاسی داخلی تأکید شود و بر این اساس، نمونه‌ها انتخاب شوند. همچنین، عامل سرکوب نمی‌تواند در توضیح اینکه چرا این کشورها با ازدست‌دادن مقادیر زیادی ثروت بادآورده در دهه بعد و افزایش اعتراضات، باز هم به طرز قابل‌توجهی کمتر از سایر نظام‌ها در کشورهای در حال توسعه سقوط می‌کنند، ملاحظات دقیقی را به دست دهد.
ایران و اندونزی: ویژگی‌های مشترک، مسیرهای متفاوت
اسمیت در این کتاب و با مقایسه دو کشور اندونزی و ایران در دوره‌های مشابه رونق و رکود نفتی، به دنبال نشان‌دادن نقش حیاتی حوادث منتهی به توسعه دیرهنگام است. رخدادهایی مانند جدایی‌طلبی اقوام، تجربه شکست‌خورده دموکراسی مبتنی بر قانون اساسی، ائتلاف چپ‌گراها و ناسیونالیست‌ها، سرکارآمدن رژیم‌های استبدادی با حمایت ایالات متحده و رونق نفتی در سال‌های  ۱۹۷۳-۱۹۷۴، از جمله نقاط مشترک ایران و اندونزی است که از خلال آن می‌توان به این نکته پی برد که تفاوت آشکار میان ایران و اندونزی، مربوط به این عوامل نیست. اسمیت در ادامه پژوهش خود  در بررسی تطبیقی این دو کشور، به تاریخ طی‌شده، سه نهاد نظام مالیاتی، احزاب رسمی و دولت محلی می‌پردازد.
در ایران و تا پنج سال پس از کودتا، شاه با کمک دستگاه ارتش، آمریکا و کمک‌های اطلاعاتی و مالی گسترده خارجی، حذف رهبران حزب توده و جبهه ملی را در دستور کار قرار داد. شاه با حمایت لجستیک ایالات متحده، سازمان امنیت و اطلاعات کشور را برای نظارت بر گروه‌های اپوزیسیون و ممانعت از شکل‌گیری احزاب، ایجاد کرد. پیرو این اقدامات و در سال ۱۹۶۰، در جامعه ایران هیچ ائتلاف گسترده‌ و هیچ سازمان سیاسی‌ای که به روزنامه و رادیو نیز دسترسی داشته باشد، وجود نداشت. تا سال ۱۹۶۳، «حزب ملی» و «حزب مردم» تنها احزاب مجاز و رسمی بودند. حزب ملی، نماینده شاه بود و حزب مردم، متشکل از «اپوزیسیون وفادار» و در نتیجه، این احزاب را نمی‌توان نماینده یک جامعه دموکراتیک دانست. اسمیت می‌گوید این پوسته دوحزبی نشان‌دهنده استقلال رژیم پهلوی از جامعه بود. نظام، تقاضای سیاسی از جامعه نداشت و اکثریت مردم هم هیچ تقاضایی برای نمایندگی سیاسی از رژیم نداشتند. در سال ۱۹۶۳، حزب ملی با حزب ایران نوینی جایگزین شد که تأیید شاه را برای رهبری انقلاب سفید دریافت کرده بود. در دوره نخست‌وزیری هویدا، با وجود تلاش‌های فراوانی که برای عضوگیری در حزب ایران نوین انجام شد، این حزب لایه‌های مختلفی در جامعه نداشت؛ چراکه تمام عملکردها و عزل و نصب‌ها توسط دربار و ساواک کنترل و رصد می‌شد. بنابراین، در حالی که هویدا توانسته بود حامیان محدودی را از طریق حزب جذب کند، اما در نبود ‌محبوبیت و فراگیری، حزب عملا نتوانست در بحران‌های بعدی به کمک رژیم پهلوی بیاید. حزب ایران نوین پس از رونق نفتی سال‌های ۱۹۷۳-۱۹۷۴منحل شد تا حزب رستاخیز در سال ۱۹۷۵ به دستور شاه تشکیل شود. شاه برای رسیدن به هدف خود تحت عنوان «تمدنی بزرگ» و در تنها یک روز، تمام تلاش هویدا در شش سال را از بین برد.
یک دهه پس از وابستگی عمده به درآمدهای نفتی، رژیم شاه با قدرت به سوی تحول صنعتی گام برمی‌داشت. دولت پس از این دوره، انگیزه چندانی برای اخذ تصمیمات سیاسی پرهزینه و تمرکز بر درآمد داخلی یا سازش با گروه‌های اجتماعی برای ایجاد یک ائتلاف نداشت. در همین راستا، بوروکراسی پهلوی، توجه چندانی به نهادسازی و ائتلاف‌سازی نداشت و منابع موجود را به توسعه صنعتی اختصاص داد. همین امر موجب شد تا ظرفیت درآمد داخلی و دولت محلی در سراسر دهه ۱۹۶۰ و اوایل ۱۹۷۰ کاهش یابد. در آن زمان، دولت مرکزی توانایی کمتری برای جمع‌آوری مالیات یا اعمال مؤثر سیاست‌ها از طریق نهادهای محلی داشت. علاوه بر این، سطح نسبتا پایین اپوزیسیون سازماندهی‌شده در شروع توسعه دیرهنگام در ایران، فضای کم‌چالشی را فراهم کرد که انگیزه چندانی برای سرمایه‌گذاری در ساخت حزبی قوی که بتواند حامیانی را به‌عنوان پشتیبان برنامه توسعه بسیج کند، ایجاد نمی‌کرد. نتیجتا اینکه در آستانه اولین رونق نفتی، نهادهای ضعیفی که بسیاری از محققان به دوره رونق نسبت می‌دهند، ایجاد شده بودند.
مسیر دولت اندونزی که برنامه مشابهی را برای توسعه دیرهنگام در پیش گرفته بود، به‌شدت متفاوت از ایران بود. حفظ قدرت حزب کمونیست و وفاداران سوکارنو در ارتش و نظام بوروکراتیک، مانع قدرتمندی برای تحکیم رژیم جوان سوهارتو بود. در نتیجه، رژیم امتیازاتی را به سازمان‌های دانشجویی و احزاب اسلامی داد تا به قدرت قابل‌توجهی در قلمرو سیاست‌گذاری دست یابند. رژیم علاوه بر این، گام‌های بلندی در جذب کارمندان دولت و بازسازی اتحاد ارتش برداشت. در فرایند ایجاد این ائتلاف، سوهارتو و مشاورانش، هم‌زمان با تثبیت رژیم، پیوندهای نزدیکی با رهبران این گروه‌ها ایجاد کردند و حتی به‌طور منظم و روزانه، با آنها ارتباط برقرار می‌کردند. از این طریق و طی ائتلاف‌سازی اولیه، علاوه بر همکاری با این گروه‌ها، امکان نظارت بر آنها نیز فراهم شد. برای مثال، زمانی که در سال ۱۹۷۰ دانشجویان به خاطر وابستگی شدید به سرمایه خارجی، به اعتراض علیه سیاست‌های اقتصادی نظم نوین دست زدند، روابط پیشین شکل‌یافته، این امکان را برای رژیم فراهم کرد تا دانشجویان معترض را منزوی کرده و از گسترش مخالفت‌ها جلوگیری کند. زمانی هم که لازم می‌شد، رژیم از این روابط نزدیک برای عقب‌راندن درگیری‌های خطرناک در میان اعضای ائتلاف از طریق چانه‌زنی و میانجیگری استفاده می‌کرد؛ مانند آنچه در اختلاف بر سر قانون ازدواج در سال ۱۹۷۳ اتفاق افتاد. سرمایه‌گذاری قابل‌توجه در جمع‌آوری مالیات در سال‌های اولیه در کنار توجه به نهادهای محلی و استانی، این امکان را برای دولت فراهم کرد که هم کمبود درآمدی را جذب عواید داخلی کند و هم بر جمعیت در سطح محلی نظارت داشته باشد؛ از این رو توانایی رژیم در مواجهه با مخالفت‌های بالقوه از طریق ارتباط نزدیک‌تر مقامات محلی با دولت مرکزی افزایش یافت. در نهایت، منابع و تلاشی که صرف ساخت «گلکار» به عنوان محرکی قدرتمند در بسیج نیرو شد (از طریق انحصار فعالیتش در دستگاه دولتی، ارتقای شغلی و پرداخت کمک‌های مالی)، منجر به تأسیس بیش از ۲۰۰ گروه اجتماعی شد و پایگاه مستحکم اجتماعی‌ را در کنار زمینه‌های مساعدی در سایر حوزه‌ها فراهم کرد. در حقیقت زمانی که اندونزی و ایران با اولین رونق نفتی در سال‌های ۱۹۷۳-۱۹۷۴ مواجه شدند، این خط‌مشی نهادی جا افتاده بود.
نهادسازی: ضرورت انکارناپذیر
اسمیت با این مقایسه تا دهه ۱۹۸۰، نشان می‌دهد که باید به دولت‌سازی به‌عنوان فرایندی بنگریم که در طول زمان شکل می‌گیرد. مانند یک بررسی زمین‌شناسانه، بقای نظام حاکم در طول یک بحران بسیار شبیه به یک زمین‌لرزه است که گرچه علل آن در طول زمان مشخص می‌شود، اما منجر به نتایجی می‌شود که به سرعت اتفاق می‌افتند. هنگامی که توسعه دیرهنگام آغاز می‌شود، توجه به میزان دسترسی به رانت نفتی و قدرت مخالفان سازمان‌یافته می‌تواند بسیاری از روندهای سیاسی‌ را که در طول دوره رونق و رکود اتفاق می‌افتند، توضیح دهد.
از نظر اسمیت و با توجه به مسئله زمان‌بندی و توالی، می‌توان چگونگی وقوع رویدادها و فرایندهایی را درک کرد که می‌توانند اثرات متفاوتی بر سیاست داشته باشند. تصمیمات اخذشده در آغاز توسعه دیرهنگام در واقع تنظیمات نهادی و روابط دولت-جامعه را به نحوی شکل داده که حاکمان در دوره‌های بعدی به آن دسترسی داشته‌اند. پس از تأسیس، تغییر نهادها و الگوهای روابط دولت-جامعه، بسیار دشوارتر از دوره قبلی خواهد بود. بنابراین، مجموعه گسترده‌تری از گزینه‌های موجود برای شاه ایران (انتخاب ساخت حزبی قوی که بتواند ائتلافی قدرتمند را تضمین کند یا انتخاب جمع‌آوری مالیات از نهادهای سیاسی محلی) انگیزه‌ای قوی‌ ایجاد کرد که رویکرد کم‌هزینه شروع توسعه را اتخاذ کند؛ طبق گفته خود اسمیت، وی می‌خواهد همان چیزی را نشان دهد که پیرسون و اسکاچپول، کاتزنل سون و والدنر به دنبال آن بودند: توجه دقیق‌تر به ریشه‌های نهادی.
به نظر می‌رسد مهم‌ترین نتیجه‌ای که از پژوهش بنیامین اسمیت می‌توان اتخاذ کرد، این است که در دوره‌هایی که کشورهای نفت‌خیز با کاهش منابع نفتی مواجه هستند و کارکردهای سیستم مختل شده است، نظام‌های سیاسی می‌توانند به نهادسازی روی آورده و رابطه دولت-جامعه را اصلاح کنند تا در مسیر توسعه صحیح قرار گیرند و از خطرات آتی آشوب و فروپاشی عنقریب سیستم جلوگیری کنند.
* در این نوشتار برخی از مطالب کتاب، عینا نقل شده است.

شما هم نظر خود را ارسال کنید